מבוסס על דו"ח 'התחום האסור' בהוצאת עמותת 'במקום' – יוני 2008.

 תכנון ובנייה מהווים שנים רבות את אחת מנקודות החיכוך היומיומיות הקשות ביותר בין השלטון הצבאי הישראלי לבין הציבור הפלסטיני בגדה המערבית. מאחורי מפות, בירוקרטיה וסטטיסטיקה יבשה מסתתרים סיפורים כואבים של משפחות שנותרו בלא קורת גג, ושל מי שאיבדו את רוב רכושם. המדיניות מייצרת אפליה ופגיעה מתמשכת ביכולת של פלסטינים לבנות בית, לזכות בדיור הולם.

הסכם הביניים (1995) עם אש"ף, שמכוחו הועברו לרשות הפלסטינית כל סמכויות התכנון בשטחי A ו-B (ביחד כ-40 אחוזים מהגדה המערבית), היה אמור לצמצם קונפליקט מתמשך זה. אבל בשטח C (כ-60 אחוזים מהגדה המערבית), שנותר תחת סמכות ישראלית תכנונית מלאה, מדיניות השלטון הישראלי רק הוחמרה.

בשטח C מתגוררים כיום כ-150,000פלסטינים. 47,000 מהם חיים ב-149 יישובים שמלוא שטחם הבנוי מצוי באיזור C, והשאר בכפרים שחלק מבתיהם נמצאים בשטחי A ו-B, והשאר בשטח C. לפיכך, למדיניות התכנון הישראלית נודעת השפעה ניכרת על אוכלוסייה פלסטינית גדולה.

בשטח C, כל תוכנית וכל פעולת בנייה דורשות את אישורם של מוסדות התכנון במינהל האזרחי. לפלסטינים אין ייצוג כלשהו במוסדות הללו, שמאוישים כולם על ידי ישראלים. כתוצאה מכך, יכולתם של פלסטינים להשפיע על הליכי התכנון הנוגעים ליישוביהם שואפת לאפס.

ללא האישור – כל בנין נמצא בסכנת הריסה. המדיניות שהמינהל האזרחי מוציא לפועל הינה של מניעת פיתוח של היישובים הפלסטינים בשטח – וזאת באמצעים מגוונים, ובעיקרם אפליה ואי מתן אישורים, אי-הכנת תכניות מתאר, והכנת תכניות מתאר המפלות לרעה את הפלסטינים. כל הגורמים הללו מובילים את הפלסטינים, בלית-ברירה, לבניה ללא היתרים – ולסכנת הריסת בתיהם ורכושם.

מראשית 2000 ועד ספטמבר 2007 הוציא המינהל האזרחי הישראלי צווי הריסה ל-4,820 מבנים שהקימו פלסטינים בשטח C -  בממוצע, צווי הריסה לכ-714 מבנים בשנה. למרות הליכים שונים שנקטו בעלי המבנים כדי למנוע את הריסתם, כולל עשרות עתירות לבג"ץ, באותה תקופה נהרסו בשטח C 1,626 מבנים פלסטיניים – בממוצע, כ-240 מבנים בשנה.[1]

כדי למנוע את הפיתוח הפלסטיני, המינהל מסתמך על תכניות-המתאר המנדטוריות, ומפרש אותן באופן חמור ושגוי כדי לא לתת היתרים. בנוסף, המינהל תיכנן ומתכנן תכניות מתאר עדכניות משלו לחלק מהכפרים פלסטיניים בשטח C. לכאורה, מוצהר כי מטרת התכניות לספק את הצרכים התכנוניים של הקהילות; בפועל, תכניות אלו מצמצמות ככל הניתן את מרחב הפיתוח האפשרי של כפרים אלו, ואינן מתייחסות כלל לצרכי הכפר, למבנה הבעלות הפרטית על קרקעות ובוודאי שלא לעמדות ולדיעות של תושבי הכפר עצמם (מרבית התכניות הוכנו גם בלי לבקר כלל בכפרים). אמצעי זה, יחד עם רבים אחרים, מאפשר למינהל האזרחי, בחסות החוק והבירוקרטיה, לעצור כל בניה פלסטינית בשטח C.

המקום המרכזי שהתכנון והבנייה תופסים בעימות הישראלי-פלסטיני אינו ברור תמיד לציבור בישראל ובעולם, אבל גורמי המפתח בשלטון הישראלי ואצל הפלסטינים מודעים לו היטב. אין מדובר בעימות בין גורמים שווי משקל. למינהל האזרחי הישראלי משאבים סטטוטוריים-חוקיים וכלכליים גדולים, שלאזרח הפלסטיני הממוצע ולרשויות המקומיות הפלסטיניות אין כל אפשרות מעשית להתמודד איתם. אין לשכוח גם כי לגרסתה הרשמית של ממשלת ישראל, שטח C נתון תחת תפיסה לוחמתית זמנית ואינו חלק מישראל הריבונית.[2]  מעמד זה, הצבאי והזמני, אמור להגביל מאד את הסמכות הישראלית בענייני התכנון והפיתוח הפלסטיניים, בשונה מסמכויות של שלטון ריבוני. למרות זאת, המינהל האזרחי מגביל מאוד פיתוח פלסטיני בשטח C, בטענה שגורלו של איזור זה צריך להיקבע במשא ומתן על הסכם הקבע. בה בשעה, ישראל ממשיכה לאפשר בנייה נרחבת בהתנחלויות הפזורות בשטח C, כאילו בנייה זאת אינה קובעת עובדות בקרקע וכאילו אין לה השלכות כבדות משקל על הסכם הקבע העתידי.

מדיניות זו לא הונהגה מראשית הכיבוש. בעשור הראשון  לשליטה הישראלית בגדה (1967-77) הונהגה מדיניות תכנונית שונה בתכלית. באותה תקופה, ברוב חלקי הגדה המערבית עדיין לא הוקמו התנחלויות ישראליות, והבנייה הפלסטינית לא נתפסה על ידי השלטון הישראלי כגורם שיש לפעול נגדו. תוך הקפדה על קריטריונים תכנוניים כלליים (למשל, שמירה על מרחק מתוואי דרכים), הנפיק השלטון הישראלי באותה תקופה אלפי היתרי בנייה לפלסטינים במרחב הכפרי של הגדה המערבית. חשוב מכך – רוב הבקשות להיתר שהוגשו זכו לאישור, ועובדה זאת עודדה את הציבור הפלסטיני להגיש בקשות להיתר מראש, לפני הקמת המבנה, או במלים אחרות: לבנות כחוק.[3]

טבלה 1: מדיניות התכנון הישראלית בגדה המערבית: רישוי בנייה פלסטינית במרחב הכפרי[4]

מצב עניינים זה השתנה בשנות ה-80 של המאה ה-20, עם התרחבות מפעל ההתנחלויות והתפשטותו אל גב ההר, שם מתגוררת רוב האוכלוסייה הפלסטינית. באותה תקופה השתרשה אצל גורמי מפתח בשלטון הישראלי התפיסה שלפיה התפרסות הבנייה הפלסטינית היא מכשול משמעותי למפעל ההתנחלויות ולאינטרסים ישראליים אחרים (למשל, שליטה באיזורים שנתפסו כבעלי חשיבות ביטחונית גדולה, כמו בקעת הירדן), שכן פירושה אחיזה של פלסטינים באותם משאבי קרקע, שהממשלה הועידה להתנחלויות ולצרכים ישראליים נוספים. החל בתקופה זאת מסתמנת מגמה עקבית של צמצום השטח שמיועד עבור האוכלוסייה הפלסטינית והגדלה ניכרת של המרחב שמוקצה להתנחלויות ולאינטרסים ישראליים אחרים. תפיסה זאת מצאה את ביטויה בירידה ניכרת בשיעור היתרי הבנייה שאושרו לפלסטינים, ועד מהרה נרשמה גם ירידה מתמשכת במספר הבקשות שהוגשו.

תופעה זאת הגיעה לשיאה בשנים האחרונות, אחרי הסכם הביניים והחלוקה המינהלית של הגדה המערבית לשטחי A, B ו-C. לפי התפיסה שמנחה את הרשויות הישראליות, פתרונות התכנון עבור האוכלוסייה הפלסטינית צריכים להימצא בעיקרם בשטחי A ו-B אשר בשליטה פלסטינית מלאה, בעוד ששטח C – כאמור, 60 אחוזים מהגדה המערבית – נועד כמעט רק לשימוש ישראלים. עמדה זאת הובילה לצמצום דרסטי במספר היתרי הבנייה לפלסטינים, עד כדי היתרים בודדים בשנה, ולירידה חדה במספר הבקשות להיתרים שמגישים פלסטינים (ר' טבלה 1). זאת עוד: מאחר שהציבור הפלסטיני יודע היטב כי סיכוייו לקבל היתרי בנייה מהשלטון הישראלי קלושים, בקשות להיתרים מוגשות כמעט רק לאחר שהמבנה כבר הוקם בפועל ולאחר שמוסדות התכנון הישראליים נקטו נגדו צעדי אכיפה.

43 השנים שבהן נמצאת האוכלוסייה הפלסטינית בגדה המערבית תחת כיבוש ישראלי סיפקו לשני הצדדים עדות חותכת לכך, שקביעת עובדות בשטח באמצעות בנייה היא אחת הדרכים המרכזיות להבטחת השליטה האפקטיבית בקרקע. הנחת-יסוד זו גורמת למדיניות בתחום התכנון, שבאה לעצור כל פיתוח פלסטיני. השימוש בתכנון כאמצעי מדיניות מביא לפגיעה אנושה בזכויות האדם של הפלסטינים החיים בשטח C: בזכות לקורת גג ולדיור הולם, בזכות לקניין ולשימוש בו. לאפליה התכנונית יש גם השלכות בריאותיות עקב המניעה של תשתיות מים וביוב, והשלכות על יכולות כלכליות עקב מניעה של תשתיות כגון חשמל, כבישים ועוד. סוגיות של תכנון ובנייה הן אפוא היבט אחד – חשוב, אך לא בלעדי – במאבק רב מערכתי מתמשך בין פלסטינים לישראלים על הקרקע. בתווך, עשרות אלפי אנשים נפגעים, מאבדים את בתיהם או מצטופפים בתנאים לא-ראויים.

[1] דובר המינהל האזרחי, תשובה לבקשה לפי חוק החופש המידע שהגיש ניר שלו מעמותת במקום, 19.11.2007. הנתון מתייחס רק לפעולות אכיפה מינהליות בגין הפרות של חוקי התכנון והבנייה, ואינו כולל מבנים שנהרסו מטעמים ביטחוניים.

[2] לדוגמה, סעיף 12 להשלמת טיעון מטעם המדינה בבג"צ 1526/07 אחמד עיסא עבדאללה יאסין ואח' נ' ראש המינהל האזרחי ואח', 5.7.2007, שם נטען בין היתר כי "לאורך שנות הממשל הצבאי באיזור, נדרשו רשויות האיזור לערוך איזון עדין בין תפיסת היסוד בדבר זמניותו היחסית של משטר התפיסה הלוחמתית באיזור לבין מעמדם של יישובים אזרחיים ישראליים באיזור".

[3] פגישה עם אדר' שלמה חייט, לשעבר מנהל לשכת התכנון בבית אל, 15.8.2007.

[4] הנתונים ל-1972 ול-1974 כוללים רק בנייה למגורים. היתרים נוספים ניתנו למבני ציבור. ניסיונותינו להשיג נתונים נוספים לגבי העשור הראשון לכיבוש הגדה המערבית לא צלחו, מאחר שהחל מ-1975 סווגו הדו"חות הרשמיים בנושא כסודיים.

[5] היחידה לתיאום הפעולה בשטחים, משרד הביטחון, השטחים המוחזקים 1972/1973: נתונים על הפעילות האזרחית ביהודה ושומרון, רצועת עזה וצפון סיני, עמ' 217. 1972 התאפיינה במספר גדול במיוחד של בקשות להיתרי בנייה ושל היתרי בנייה מאחר שרק ב-1971 הוקמו ועדות תכנון בממשל הצבאי הישראלי והתאפשר מתן היתרים.

[6] היחידה לתיאום פעולה בשטחים, משרד הביטחון, השטחים המוחזקים 1973/1974: נתונים על הפעילות האזרחית ביהודה ושומרון, רצועת עזה וצפון סיני, 1976, עמ' 164.

[7] מקור הנתונים לשנים 1988 ו-1989: Anthony Coon, Town Planning under Military Occupation: An Examination of the Law and Practice of Town Planning in the Occupied West Bank, England: Al Haq and Dartmouth Publishing Company, 1992, p. 133.

[8] הנתונים לשנים 2000 ו-2005 לקוחים מתשובתו מה-19.11.2007 של דובר המינהל האזרחי לבקשה לפי חוק חופש המידע שהגיש ניר שלו מעמותת במקום.